当前城市发展已从大规模增量扩张转向存量提质增效阶段。《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》提出 “以市场化方式盘活存量建设用地”的方针，使“盘活存量低效用地，深化要素市场化配置”成为苏南各地高质量发展的共同课题。南京市栖霞区作为以制造业为主导的产业大区，抢抓要素市场化配置综合改革机遇，积极挖掘存量资源，在实践中摸索形成“规划引领转型、多元市场参与、组团全程陪跑”三维发力模式，推动空间要素集约、园区集聚提升、产业集群发展。

一、专注科学规划 向空间要新质生产力

栖霞区充分发挥规划的科学引领作用，加快“退二优二”“退二进三”引导低效用地企业积极转型或主动退出、布局数字经济和先进制造业等项目，着力提升土地资源配置效率。

从高处谋划，引导园区“长出”新产业集聚空间。栖霞区积极响应《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》中 “确定低效用地认定标准，通过产业更新、综合整治等多种模式盘活存量低效用地”的要求，制定并报市政府批准了《南京市栖霞区低效用地再开发专项规划 (2021-2025 年）》，以此为指导，栖霞区制定了全区年度用地再开发实施计划，引导重点园区推陈出新，布局附加值更高、主导产业方向更鲜明的品质园区，目前已取得阶段性成效。

例如栖霞区马群街道盛恒达科技产业园即将竣工，该项目由原产能落后且污染环境的石材厂改造而成。这是马群科技园清退落后产能后首幅公开出让的产业用地，由上市企业广东盛路通信与国家级专精特新“小巨人”南京恒电电子联合投资建设。项目定位为通信电子产业园，集微波研发、智能制造、试验和孵化功能于一体，预计年产值10亿元，将成为“有特色、高增长、聚专业、强辐射 ”的产业平台。此外，栖霞区栖霞街道、燕子矶街道也纷纷从产业基础和自身条件出发，对利用效益不高的地块全面摸排、有机更新，打造了一批规模紧凑、定位清晰的专业化园区，吸引了多家成长性科技企业入驻，为新质生产力蓄势赋能。高标准产业园陆续投用不仅助力片区‘长出’新产业集聚的宝贵天地，实打实提高了土地利用强度、地块经济效益和土地节约集约利用水平，更有效促进了区域创新要素的高效配置，进一步提升了营商环境竞争力。

于细处落笔，“点对点”支持重点地块开展控制性详细规划调整。街道对企业需求了解最及时、最透彻，在尊重、遵循上位规划的前提下，马群街道根据原用地企业、新拿地企业转型发展的不同诉求，积极邀请第三方编制单位点面结合开展规划管理单元图则修改和片区控制性详细规划调整工作，在栖霞区规划资源分局指导下，通过合理调整土地用途，科学优化规划指标，鼓励土地复合利用，完善公共服务配套，已完成中海外智荟科技产业园、金马智汇产业园、盛恒达科技产业园等多个项目的规划调整。以中海外智荟科技产业园为例，这处占地150亩的地块，从其所处区位看，投入产出比不算高，2022年，该地块引入中海外智荟科技产业园项目后，经过重新规划，建设高标准房，有效提高了土地利用强度，满足了工业企业集约发展需要。

向实处发力，精准施策推动开发园区变身“高产良田”。开发园区是经济主阵地，推动土地及空间资源内涵式发展，意义更突出，需求更迫切。位于栖霞区的南京经济技术开发区（下称“经开区”）作为国家级开发园区，紧紧锚定高质量发展第一要务，全方位提升土地产出率和资源循环利用率。比如，支持企业对老旧项目进行技改，通过改造提升现有设施、生产工艺条件及辅助设施，实现扩大再生产；鼓励企业利用自有土地增资扩建新项目，如某企业利用空闲地块和厂房建设新能源汽车电池及零部件项目；主动牵线搭桥，推动企业与优质项目对接。园区内一韩资企业有156亩净地尚未开发使用，经开区收储后，拿出其中100亩供产业发展前景好、急需用地企业使用，不仅盘活了土地存量，更做大了产业增量。经开区还通过合法合理调规，打造了土地转型利用的生动案例。原出口加工区片区为工业用地，由于市场行情变化，部分企业亏损倒闭或产生闲置资源。经开区将约34亩土地收回再开发，将规划调整为科研用地，建成17万平方米的兴智科技园，目前已引进地平线、智驾大陆、出门问问等科技企业280余家，极大提升了经开区的创新活力。

目前，栖霞区低效用地再开发专项规划已进入最后一年实施期，为与“十五五”规划有效衔接，区规划资源分局根据已批复的市、区国土空间总体规划，正在开展新一轮10年期用地再开发专项规划编制工作围绕土地利用提质增效、鼓励企业增资技改、实施老旧楼宇更新等重点分解目标、明确进度，重塑全区经济地理，以规划的科学性、前瞻性和协同性，提升企业扎根栖霞、长远发展的信心。

二、激活市场潜力 探路培育产业用地二级市场

《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》中提出“引导社会资本参与盘活存量土地资源”，正是在这一政策指引下，栖霞区通过培育产业用地二级市场，打破单一政府收储模式，积极落实社会资本参与机制，有效撬动市场力量参与盘活存量土地。

引入头部产业园区运营商，通过二级市场取得原土地使用权，实行专业化运营。栖霞区引导联东集团、中海外南方投资建设有限公司（下称“中海外”）等国内头部产业园区运营商对接原土地使用权人，支持双方以市场化方式实现建设用地使用权二级市场转让，打造了一批民营企业主导参与、多方共赢的示范案例。以智荟科技产业园的运营方——中海外为例，其具有丰富的产业园区运营经验，在全国累计开发运营面积超过1100万平方米、招引企业近5000家、可整合企业资源超过23万家。通过二级市场整体取得土地使用权后，中海外智荟科技产业园秉持“专业招商、专注运营”理念，招引20多家高新技术企业、专精特新企业入驻，同时整合集团资源全力满足入园企业多样需求，助力各类企业因地制宜发展。

通过引入民营企业主导建设产业园区，对入驻企业提供了多维度的支持。发挥市场化运作优势，能够提供更加灵活的金融支持，如为企业提供阶段性购房按揭担保，帮助企业获得优惠贷款；同时根据企业实际需求提供定制化解决方案，响应速度快，服务效率高。这种支持模式充分体现了民营企业的灵活性和创新性，为入驻企业创造了更加优越的发展环境。

支持亟需用地企业，通过股权收购等方式快速提升土地效益，助力增资扩产。股权收购土地使用权模式具有程序简单、保密性高等优势是一种成熟的交易模式。近年，栖霞区支持产能快速扩张的企业，探索以股权收购等方式获取相邻地区低效用地，使交易双方免除政府直接收储模式下“拆厂房、交还政府、招拍挂”等时间与金钱成本，帮助企业抢占市场先机。如泰普森是经开区一家掌握自动化精密测量和测试核心技术的高新技术企业，近年产品订单激增、用地瓶颈逐渐凸显。同样位于该区的某生物医药企业部分厂房则出现空置、被列为低效用地。泰普森以收购股权方式获得该生物医药企业40亩场地的使用权，后者顺利变现退出、泰普森则迅速就近解决场地问题。该模式帮助双方节省3年时间3亿元资金、盘活土地新增产值3亿元。

充分用足政策红利，调动各类市场主体参与盘活二级市场土地积极性。栖霞区积极落实好各类惠企政策，努力给市场参与者更多弹性调整空间。2021年至今，共完成125宗670.6公顷低效用地再开发任务。特别是今年以来，南京持续优化二级市场用地政策，出台《南京市低效用地再开发试点实施方案》等系列激励举措，切实让利于企，有望驱动更多市场力量参与栖霞区等产业大区二级土地市场建设。

三、组团全程陪跑 向持续服务发展要效能

随着城市发展进入“存量更新时代”，栖霞区把握从“增量扩张”向“存量提质”的转折机遇，强化部门协作、推动服务提质升级，加快探索低效用地项目全生命周期服务管理模式，推动项目投资转化为实物增量。

深入摸排，确保供需匹配更“准”。栖霞区规划资源分局加强与各街道、板块协同，常态化盘整再开发地块、立即可用地块、近期可用地块等，梳理形成“地等项目”数据库，确保好项目有好土地供应；经开区专门成立产业用地高质量利用工作小组，持续摸排土地家底、助力供需有效对接，探索创新存量资源资产再开发模式入选《中国开发区营商环境百佳案例》在江苏55个工业主导型国家级经开区中，土地集约利用综合排名全省第一。

优化服务，推动批、供、用提“速”。坚持区街联动、靠前服务，高效推进批、供、用等环节，缩短办理时限，帮助一批地块快速提质升级、建设投用。如金马智汇科技园项目建设运营中，各级规资部门多次现场调研协调解决难题，园区推进过程中涉及的行政耗时大大缩短，目前项目二期已竣工交付。通过政府各级的精准服务，园区的建筑品质、配套服务、专业服务得到全面提升，深受初创企业欢迎，被评定为市级孵化器。

闭环管理，严防项目建设走“偏”。《苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点实施方案》在强调高效推进低效用地再开发的同时，也高度重视 “加强闲置土地监管处置” 工作。栖霞区积极响应这一要求，通过健全产业用地准入和绩效评价机制，动态跟踪土地利用情况，着力提高单位土地经济承载容量和产出水平。同时，该区密切关注相关地块招商运营进展，全面执行工业低效用地项目“出让合同 + 投资监管协议” 双合同管理模式，确保低效用地再开发工作规范有序、有效实施。

下一步，栖霞区将更加积极有为把握国家低效用地再开发试点和苏南重点城市要素市场化配置综合改革试点机遇，着力破除阻碍要素自由流动和高效配置的体制机制障碍，借鉴先进地区经验，聚焦“存量盘活”与“效能跃升”推动土地等各类要素发挥最大潜力，加快“产业强区”动能转换进程，奋力开创栖霞区高质量发展新局面。